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| 中國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)要素與展望 |
| （時間:2020-2-20 11:11:40） |
一、背景
IPCC 第五次評估報告指出，人為溫室氣體排放已經(jīng)成為全球氣溫上升的主要原因。2015 年12 月12 日，在巴黎召開的聯(lián)合國第23屆氣候變化大會近200 個締約方一致通過《巴黎協(xié)定》，該協(xié)定指出各方應(yīng)加強對氣候變化的全球應(yīng)對，把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平控制在2℃以內(nèi)，并努力實現(xiàn)氣溫控制在1.5℃，爭取21世紀下半葉實現(xiàn)溫室氣體凈零排放，同時各方應(yīng)以“國家自主貢獻”的方式參與到全球應(yīng)對氣候變化行動中。2015年6月，中國向聯(lián)合國氣候變化公約秘書處提交了應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻文件，確定了中國到2030年的自主行動目標：二氧化碳排放2030年左右達到峰值并盡早達峰、單位GDP二氧化碳排放比2005年下降60%-65%、非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。
中國高度重視應(yīng)對氣候變化問題，通過印發(fā)《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃(2014—2020年)》《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》等一系列政策文件，加快推進中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，開展節(jié)能減排和生態(tài)文明建設(shè)，積極應(yīng)對氣候變化。
中國以往的節(jié)能減排工作中過于依賴行政手段，雖然取得階段性良好減排效果，但政府監(jiān)管成本和社會減排成本過高，造成了一定的社會經(jīng)濟損失并產(chǎn)生較大的負面影響。近些年來，歐盟碳市場和中國碳排放權(quán)交易試點通過實踐證明：市場手段是減少溫室氣體排放的有效政策工具，能夠有效降低全社會的減排成本，并充分調(diào)動企業(yè)減排的積極性。
二、中國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)
碳排放權(quán)交易體系是指以控制溫室氣體排放為目的，以溫室氣體排放配額或溫室氣體減排信用為標的物所進行的市場交易。與傳統(tǒng)的實物商品市場不同，碳交易看不見摸不著，是通過法律界定人為建立起來的政策性市場，其設(shè)計的初衷是為了在特定范圍內(nèi)合理分配減排資源，降低溫室氣體減排的成本，因此堅實的法律基礎(chǔ)和有效的約束機制必不可少。
（一）整體建設(shè)思路
目前中國碳市場建設(shè)主要以“自下而上”和“自上而下”兩種方式穩(wěn)步推進。2011年10月，中國國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，批準在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳開展碳排放權(quán)交易試點工作，經(jīng)過近6年的試點運行，7個碳交易試點基本建設(shè)成權(quán)責明晰、運行順暢、交易活躍、履約積極的區(qū)域碳市場�！白韵露稀敝傅氖峭ㄟ^碳排放權(quán)交易試點建設(shè)運行的經(jīng)驗和教訓，為中國碳交易市場建設(shè)提供參考。通過試點示范培養(yǎng)一批參與機構(gòu)和企業(yè)，下階段發(fā)揮其在全國范圍內(nèi)的示范引領(lǐng)作用；“自上而下”指中國碳排放權(quán)交易市場規(guī)則制定必須在國家層面統(tǒng)一，比如法律法規(guī)、技術(shù)標準、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、注冊登記系統(tǒng)等，而具體工作的實施是通過“自上而下”，即由國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但在執(zhí)行過程中對各級政府授權(quán)，由各級政府推動具體工作開展。
（二）工作部署與安排
2017年12月18日，中國國家發(fā)改委（原氣候變化主管部門）印發(fā)了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，標志著中國碳排放交易體系完成了總體設(shè)計并正式啟動，文件要求將發(fā)電行業(yè)作為首納入行業(yè)，率先啟動碳排放交易，根據(jù)方案，目前中國全國碳市場建設(shè)包括三個階段：2018年為基礎(chǔ)建設(shè)期：完成中國全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)、注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設(shè)；深入開展能力建設(shè)，提升各類主體參與能力和管理水平；開展碳市場管理制度建設(shè)。
2019年為模擬運行期：開展發(fā)電行業(yè)配額模擬交易，全面檢驗市場各要素環(huán)節(jié)的有效性和可靠性，強化市場風險預(yù)警與防控機制，完善碳市場管理制度和支撐體系。2019年之后為深化完善期：發(fā)展逐步成熟階段（10年左右時間），發(fā)電行業(yè)交易主體間開展配額現(xiàn)貨交易、逐步擴大覆蓋范圍、豐富交易品種與方式并盡早完成CCER的納入。2030年以后進入成熟運行階段：初始配額的有償分配比例進一步提高，進一步增強碳金融產(chǎn)品的種類、市場規(guī)模等，加大國際合作的深度與廣度。
三、碳市場建設(shè)核心要素與進展
2013年以來，國家發(fā)改委組織有關(guān)部門及支撐機構(gòu)，在碳交易立法、重點行業(yè)排放核算指南、配額分配、抵消機制、重點企業(yè)溫室氣體報送和國家注冊登記系統(tǒng)等方面開展了大量工作，并取得階段性成果。
（一）碳交易立法
國家發(fā)改委于2014年12月26日頒布《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，明確了中國統(tǒng)一碳排放交易市場的基本框架。中國碳排放權(quán)交易市場將建立包括國家主管部門和省級主管部門的二級管理體系，國家主管部門主要負責體系內(nèi)主要標準的制定以及市場的統(tǒng)一監(jiān)管，省級主管部門主要負責標準的執(zhí)行、體系在本行政區(qū)域內(nèi)的日常運行與管理。目前《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》已進行了廣泛研討和多輪修改，形成立法建議并將進一步開展立法審查工作。企業(yè)碳排放報告管理辦法、碳市場交易管理辦法、第三方核查機構(gòu)管理辦法、“發(fā)電行業(yè)配額分配計算指南”等相關(guān)配套管理規(guī)章和技術(shù)規(guī)范正在研究制定。
（二）覆蓋范圍
覆蓋范圍是碳排放權(quán)交易體系建設(shè)過程中首先需要解決的問題。具體包括覆蓋的溫室氣體種類和排放類型、覆蓋的國民經(jīng)濟行業(yè)類型、覆蓋的排放源邊界、覆蓋對象的納入標準。目前中國碳交易體系采取“抓大放小”和分批逐步擴大管控范圍的工作思路。2017年12月15日發(fā)改委印發(fā)了《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于做好2016、2017年度碳排放報告與核查及排放監(jiān)測計劃制定工作的通知》（發(fā)改辦氣候〔 2017〕1989號），通知明確了納入的覆蓋行業(yè)及代碼，涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、民航等八大行業(yè)。納入的企業(yè)范圍為2013至2017年任一年溫室氣體排放量達2.6萬噸CO2eq（綜合能源消費量約1萬噸標準煤）及以上的自備電廠。
（三）配額總量設(shè)定
配額總量的多寡決定了配額的稀缺性，直接影響碳市場的配額價格。中國全國碳市場建設(shè)初期采取“先分配后定總量”的方法。根據(jù)國家發(fā)改委《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》的規(guī)定，首先國務(wù)院碳交易主管部門制定國家配額分配方案，明確各省、自治區(qū)、直轄市免費分配數(shù)量、國家預(yù)留的排放配額數(shù)量等；其次各省、自治區(qū)和直轄市向本行政區(qū)域內(nèi)重點排放單位免費發(fā)放配額，其他剩余配額允許省級碳交易主管部門用于有償分配。配額總量控制需要根據(jù)國家和地區(qū)碳排放總量控制目標制定，同時需要兼顧考慮行業(yè)企業(yè)配額與國家產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃的銜接，如考慮列入去產(chǎn)能、去庫存情況，一定程度上體現(xiàn)國家整體政策導(dǎo)向。
（四）MRV體系
碳排放監(jiān)測核算/報告/核查（MRV）體系是構(gòu)建碳市場環(huán)境的重要環(huán)節(jié)，是企業(yè)對內(nèi)部碳排放水平和相關(guān)管理體系進行系統(tǒng)摸底盤查的重要依據(jù)。良好的MRV體系可以為碳交易主管部門制定相關(guān)政策與法規(guī)提供數(shù)據(jù)支撐，可以提高溫室氣體排放數(shù)據(jù)質(zhì)量，為配額分配提供重要保障，同時有效支撐企業(yè)的碳資產(chǎn)管理。
截至2017年底，國家發(fā)改委共發(fā)布了三批共24個重點行業(yè)溫室氣體核算方法與報告指南。雖然這24個企業(yè)歸屬不同的行業(yè)，但具有一定共性，主要體現(xiàn)于每個重點行業(yè)均包含了適用范圍、引用文件與參考文獻、術(shù)語與定義、核算邊界、核算方法、質(zhì)量保證與文件存檔、報告內(nèi)容與格式規(guī)范7部分內(nèi)容。核算指南的發(fā)布，規(guī)范了企業(yè)與核查機構(gòu)碳排放數(shù)據(jù)核算，確保了碳市場基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準確性。目前中國大部分省份已組織開展完成了2016-2017年度碳排放報告與核查工作。
（五）配額分配
碳排放配額分配是碳交易制度設(shè)計中與企業(yè)關(guān)系最密切的環(huán)節(jié)。碳交易體系建立以后，由于配額的稀缺性將形成市場價格，因此配額分配實質(zhì)上是財產(chǎn)權(quán)利的分配，配額分配方式?jīng)Q定了企業(yè)參與碳交易體系的成本，并直接影響到企業(yè)的減排效果。配額分配的類型可以分為免費分配和有償分配兩類。免費分配即配額以無償?shù)姆绞椒纸o企業(yè)，常用的免費分配的方法包括祖父法（grandfathering）和基準分配法（benchmarking），前者根據(jù)歷史排放發(fā)放配額（因此也被稱為“歷史法”），歷史法經(jīng)常會出現(xiàn)的問題是“鼓勵落后”，即過去在“減排控排”方面做得并不好的企業(yè)，由于其歷史排放高而得到了更多的配額；后者根據(jù)一定的基準發(fā)放配額，這種分配方式可以做到“鼓勵先進”，但對于基準的設(shè)計和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的科學性和準確性要求很高。配額的有償分配分為拍賣和固定價格出售兩種，前者由購買者競標決定配額價格，后者由出售者決定配額價格。目前中國碳排放權(quán)交易市場中前期配額分配主要以免費分配為主，具體采用基準值法和歷史法進行分配。
2017年5月，國家發(fā)改委公布了電力、水泥和電解鋁行業(yè)的配額分配方案的討論稿，基本工作思路為“基準線法+預(yù)分配”。下階段生態(tài)環(huán)境部會根據(jù)試算結(jié)果，繼續(xù)完善相關(guān)行業(yè)配額分配工作方案，制定更加完善、科學、合理的配額分配方法。
（六）支撐系統(tǒng)
碳市場的整體運轉(zhuǎn)需要有相應(yīng)配套的支撐工具才能順利運轉(zhuǎn)，最主要的支撐工具為碳配額注冊登記系統(tǒng)、碳排放數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)以及碳交易系統(tǒng)。碳配額登記注冊系統(tǒng)是用于記錄排放權(quán)的創(chuàng)建、歸屬、轉(zhuǎn)移及注銷等狀態(tài)及過程的工具，是配額及減排信用賴以存在的物理基礎(chǔ)。從本質(zhì)上來說注冊登記系統(tǒng)就是一本賬簿，記錄了配額（或減排信用）從產(chǎn)生到更換所有者到最后注銷的全過程。碳排放數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)是用于排放單位向主管部門報告有關(guān)碳排放數(shù)據(jù)信息的系統(tǒng)，是政府進行碳市場數(shù)據(jù)管理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。報送系統(tǒng)既可以是原始的紙筆記錄，也可以是電子文檔記錄，但由于填報信息的復(fù)雜性，使用電子化系統(tǒng)能夠確保信息的準確性以及管理上的靈活性。碳交易系統(tǒng)是交易所用于撮合市場交易的系統(tǒng)，主要用于碳排放權(quán)交易。目前已經(jīng)確定注冊登記系統(tǒng)由湖北省承建，交易系統(tǒng)由上海市承辦，兩個系統(tǒng)正在緊張建設(shè)中。
（七）抵消機制
抵消機制是中國碳排放權(quán)交易市場的重要組成部分，允許企業(yè)購買項目級的減排信用來抵扣其排放量。引入抵消機制的目的一是降低排放企業(yè)的履約成本，二是促進未納入碳交易體系范圍內(nèi)的企業(yè)通過減排項目實現(xiàn)碳減排，相當于通過市場手段為能夠產(chǎn)生減排量的項目提供補貼；三是進一步活躍碳市場，增加碳市場參與主體，促進碳市場穩(wěn)定運行。目前中國碳市場中抵消機制主要是中國核證減排量CCER（Chinese Certified Emission Reduction）。
2017年3月14日，國家發(fā)改委暫緩了溫室氣體自愿減排交易方法學、項目、減排量、審定與核證機構(gòu)、交易機構(gòu)備案的申請。目前生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司正在著手組織修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，并表示會盡早將國家核證自愿減排量納入全國碳市場。
（八）履約機制
履約是碳排放權(quán)交易重要的環(huán)節(jié)，是碳市場公信力和約束力的體現(xiàn)。為保證中國碳交易體系的有效性，中國碳市場建設(shè)將采用多種手段規(guī)范碳市場參與方的行為，包括責令限期整改，納入信用管理體系，向工商、稅務(wù)、金融等部門通報，建立“黑名單”制度并依法予以公告，取消企業(yè)的評獎評優(yōu)、稅收優(yōu)惠、資金補貼等，對未履約行為給予嚴格處罰，同時配備一定的執(zhí)法力量執(zhí)行處罰。
四、展望
2018年，應(yīng)對氣候變化和溫室氣體減排職能正式劃轉(zhuǎn)到生態(tài)環(huán)境部，相關(guān)監(jiān)管部門和參與方的能力建設(shè)仍面臨較大的工作任務(wù)，特別是各地方應(yīng)對氣候變化隊伍建設(shè)，需要及時開展相關(guān)能力建設(shè)培訓，盡快讓相關(guān)工作人員熟悉碳市場相關(guān)業(yè)務(wù)，以保障中國碳市場順利實現(xiàn)交易與平穩(wěn)運行。
此外，從源頭上來講，大氣污染物和溫室氣體主要都來自礦物燃料燃燒、工業(yè)、交通等人類活動，兩者具有同源性，因此應(yīng)對氣候變化和減排職能劃轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境部，將有利于增強應(yīng)對氣候變化與環(huán)境污染防治的協(xié)同性，統(tǒng)籌實現(xiàn)中國溫室氣體排放控制和控制污染氣體排放的行動目標，進一步促進綠色低碳發(fā)展，推動中國應(yīng)對氣候變化。
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